當面對災害、減少危險情況的不確定性、降低災害發生之機率，如何預防重複受災，已是全球近年來共同面對的重大議題了。國內城市尚未有以公共事務管理(Public Affairs Management, PAM) 與跨域治理（Cross Domain Governance, CDG）檢視聯合國「城市災害韌性記分卡初級版本」10構面與47指標之在地應用。故提出三項研究目的。(一)以行政院第八屆專門諮詢會議「2015-2030年仙台減災綱領指標之現況盤點問卷」63指標為本土化之依據，建立地方政府「2015-2030仙台減災綱領」災害韌性指標問卷，並與聯合國「城市災害韌性記分卡初級版本」10構面與47指標接軌。(二)以本研究問卷，質量化調查，進行高雄市政府災害韌性之案例評估與分析。(三)運用本研究問卷，評析行政院對地方政府災害管理評估方法。
　　本研究統計高雄市政府災害應變中心開設次數，發現高雄市主要災害特性為風水災害，故據此為實證操作案例。透過跨領域專家學者深度訪談，以及蒐集相關政策、機制、計畫或策略，完成本研究問卷建構，並由18位災害管理領域學者專家評量，採雷達圖分析，找出高雄市災害韌性10構面韌性程度。本研究經深度訪談與質量化調查，研究結論如下:
一、高雄市水災災害韌性評估十構面中，「構面1：災害韌性的組織架構」、「構面2：識別，理解和使用當前和未來的風險情況」、「構面4：追求韌性城市的發展」、「構面5：保護自然緩衝資源以強化生態系統提供的保護功能」、「構面6：強化機構對韌性的能力」、「構面8：提高基礎設施的韌性」與「構面9：確保有效的災難應對」與「構面10：加快恢復，恢復良好」等構面皆展現中度韌性，而「構面3：強化財政能力來應對韌性相關活動」與「構面7：瞭解並強化社會對韌性的能力」尚有加強與進步之空間。
二、以本研究問卷評析行政院災害防救業務評分表，其結果發現尚未包括「構面3：強化財政能力來應對韌性相關活動」、「構面4：追求韌性城市的發展」、「構面5：保護自然緩衝資源以強化生態系統提供的保護功能」等三個構面，以致無法據此督促各地方政府於日常業務中，加強規劃並執行與指標相關的作為，以利提升構面韌性。
三、高雄市目前水患防災社區主要推動困難為社區資源不足、社區參與意願、以及社區經費三項問題。
四、高雄市企業參與防災表現，在「構面3:強化財政能力來應對韌性相關活動」的「P3.4企業、社區組織與市民的激勵與融資」是低度韌性，「構面7:瞭解並強化社會對韌性的能力」是中度韌性。
最後，根據研究結果，本研究對政府提出相關建議。

While facing the disasters, reducing the uncertainty of dangerous situations, and decreasing the probability of disasters (e.g. flood, earthquake, hurricane, wild-fire, chemical spills, power outage), how to prevent from the disaster repeatedly and to enhance the disaster resilient for governments in dealing with risks have been the major global issues in recent years. Domestic cities have not yet to utilize the Public Affairs Management (PAM) and Cross-Domain Governance (CDG) to review the 10 essentials and 47 indicators of the United Nations “Disaster resilience scorecard for cities - Preliminary Level Assessment (DRS-PLA)” for local application.

There are three research purposes of this study as followings: (1) Establishing the “Indicator Questionnaire of Disaster Resilience for Local Government” of “2015-2030 Sendai Disaster Reduction Framework,” based on the 63 indicators of “2015-2030 Sendai Disaster Reduction Framework - Indicators Inventory” in the eighth session of the Executive Yuan. The assessment criteria are in consistent with 10 essentials and 47 indicators of the United Nations “Disaster resilience scorecard for cities - Preliminary Level Assessment (DRS-PLA).” (2) Executing the qualitative and quantitative methodologies in this research in order to evaluating and analyzing the disaster resiliency cases of Kaohsiung City Government. (3) Using this research questionnaire to evaluate and analyze “The Assessment Method of Local Government Disaster Management” by Executive Yuan.

This study contains the number of implement times of Disaster Response Center, Kaohsiung City Government. It is found that the main disaster characteristics of Kaohsiung City are typhoon and flood, so that it is taken as an empirical case. The research questionnaire is completely constructed throughout in-depth interviews with cross-disciplinary experts and scholars, and by collecting and integrating relevant policies, mechanisms, plans or strategies. Furthermore, the questionnaire is evaluated by 18 scholars and experts, who are specialized in disaster management. The result of Radar chart analysis is pointed out the degree of 10 essentials of disaster resilience in Kaohsiung. This study carries depth-interview and questionnaire investigations. Therefore, the conclusions are as follows:

1. Among the 10 essentials of Kaohsiung City's flood disaster resilience assessment, “Essential 1: Organize for Resilience”, “Essential 2: Identify, Understand and Use Current and Future Risk Scenarios”, “Essential 4: Pursue Resilient Urban Development”, “Essential 5: Safeguard Natural Buffers to Enhance the Protective Functions Offered by Natural Ecosystems”, “Essential 6: Strengthen Institutional Capacity for Resilience”, “Essential 8: Increase Infrastructure Resilience”, “Essential 9: Ensure Effective Disaster Response”, and “Essential 10: Expedite Recovery and Build Back Better,” above are revealed the middle degree (51~75%) of resilience, while “Essential 3: Strengthen Financial Capacity for Resilience” and “Essential 7: Understand and Strengthen Societal Capacity for Resilience” are still room for improvement.

2. The result of this research questionnaire in evaluating the assessment of the disaster resilient of the Executive Yuan found that three aspects are excluded “Essential 3: Strengthen Financial Capacity for Resilience,” “Essential 4: Pursue Resilient Urban Development”, and “Essential 5: Safeguard Natural Buffers to Enhance the Protective Functions Offered by Natural Ecosystems.” Consequently, it is impossible to urge Local Government to strengthen planning and implementation the indicators-related tasks in their daily operations in order to improve the resilience of essentials.

3. Currently, the promotion difficulties in flood and disaster prevention communities in Kaohsiung are mainly lacking community resources, community willingness to participate, and community funding.

4. In Kaohsiung City, the performance of enterprises’ participations in disaster prevention: “P3.4 Incentives and Financial aids of Enterprises, Community Organizations, and Citizens” in “Essential 3: Strengthen Financial Capacity for Resilience” is the low degree of resilience. Besides, “Essential 7: Understand and Strengthen Societal Capacity for Resilience” is the middle degree of resilience.

Finally, this study provides relative suggestions for governments according to the results of this study.

論文審定書……………………………………………………………..............………………………………….................…………………………………...…......................................i
謝誌………………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………………...…......................................ii
中文摘要………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………………...…......................................iii
英文摘要………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………………...…......................................iv
第一章 緒論
第一節 研究背景………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………......................................1
第二節 研究動機………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………......................................9
第三節 研究目的、範圍與限制……………………………………..............………………………………….................…………………………......................................13
第四節 研究流程與架構……………………………………..............………………………………….................………………………............….......................................15
第二章 文獻回顧
第一節 PAM觀點的城市災害韌性…………………………………..............………………………………….................…………………………......................................17
第二節 聯合國與災害管理評估方法比較 …………………………………..............………………………………….................………….…......................................31
第三節 行政院專諮會仙台減災綱領落實策略建議之探討………..............………………………………….................…………….......................................63
第四節 PAM 與聯合國城市災害韌性十構面之聯結………………..............………………………………….................…………....…......................................75
第三章 設計與實施
第一節 研究架構………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………......................................97
第二節 問卷設計………………………………………………………………..............………………………………….................………………………….....................................127
第三節 資料分析………………………………………………………………..............………………………………….................……………………..…......................................132
第四章 研究結果與討論
第一節 案例評估與分析……………………………………..............………………………………….................……………………….............…......................................135
第二節 本研究地方政府「2015-2030仙台減災綱領」災害韌性問卷與行政院災害防救業務評分表之比較...…........................................188
第三節 從PAM檢視高雄市水患防災社區………..............………………………………….................……………………….............…........................................194
第四節 從PAM檢視高雄市企業防災………..............………………………………….................……………………….....................…........................................205
第五章 結論與建議
第一節 研究結論………………………………………………………………..............………………………………….................……………………...…......................................213
第二節 研究建議………………………………………………………………..............………………………………….................…………………………......................................224
參考文獻………………………………………………………………..............………………………………….................……………………….............…......................................230
附錄一 SFDRR「城市災害韌性記分卡」與HFA「地方政府自我評估工具」指標之銜接 ……………………………………........................................239
附錄二 聯合國「2015-2030 仙台減災綱領」(SFDRR)「城市災害韌性記分卡初級版本」10構面與47指標...…........................................243
附錄三 地方政府「2015-2030仙台減災綱領」災害韌性指標問卷……………….................……………………….............…........................................267
附錄四 本研究地方政府「2015-2030仙台減災綱領」災害韌性指標問卷與行政院災害防救業務評分表之對應….....................................299
附錄五 聯合國城市災害韌性10構面47指標與行政院專諮會現況盤點問卷10構面63指標之聯結……….............…........................................318
 
圖目錄
圖1-1 國內災害韌性、治理、風險領域發展.............………………………………….................………………………..................….........................................10
圖1-2 研究流程與內容………………………………….............………………………………….................………………………...................….........................................16
圖2-1 公共事務管理(Public Affairs Management, PAM)整合架構………….................………………………..................….........................................19
圖2-2 PAM與城市韌性能力架構關係……………………………………………….................……………………….............................….........................................26
圖2-3 PAM對應城市韌性面對災害事件於各階段之差異的概念圖.................………………………..............................….........................................27
圖2-4 國內災害韌性體制架構…………………………………………………………….................……………………….............................….........................................30
圖2-5 「城市災害韌性記分卡初級版本」(DRS-PLA)10構面關聯性................……………………….............................….........................................42
圖2-6 「城市災害韌性記分卡初級版本」(DRS-PLA)適用範圍................……………………….....................................….........................................43
圖2-7 行政院第八屆專諮會仙台減災綱領落實策略建議之歷程...............……………………….....................................….........................................64
圖2-8 PAM跨域治理（CDG）應用架構與聯合國城市災害韌性10構面之聯結…………………………………………….........….........................................80
圖3-1 地方政府災害韌性指標之建立流程………………………………………….................……………………….............................….........................................99
圖3-2 本研究問卷填卷者產官學分佈圖………………………………………….................………………………................................….........................................129
圖4-1 高雄市淹水易致災分佈圖……………………………………………………….................………………………...............................….........................................136
圖4-2 高雄市土石流潛勢溪流分佈圖……………………………………………….................………………………...............................….........................................138
圖4-3 地方政府「2015-2030 仙台減災綱領」災害韌性問卷評估高雄市10構面韌性結果雷達圖…………….........….........................................139
圖4-4 「構面1：災害韌性的組織架構」中度韌性(2.05分)雷達圖.................………………………...............................….........................................141
圖4-5 「構面2：識別，理解和使用當前和未來的風險情況」中度韌性(2.01分)雷達圖…………………………….........….........................................142
圖4-6 「構面3：強化財政能力來應對韌性相關活動」低度韌性(1.54分)雷達圖…………………………………………………….........................................144
圖4-7 「構面4：追求災害韌性城市的發展」中度韌性(1.81分)雷達圖………………………………………………………………...….........................................145
圖4-8 「構面6：強化機構對韌性的能力」中度韌性(1.86分)雷達圖 ……………………………………………………………….....….........................................147
圖4-9 「構面7：瞭解並強化社會對韌性的能力」低度韌性(1.46分)雷達圖…………………………………………………………….........................................149
圖4-10 「構面8：提高基礎設施的韌性」中度韌性(1.70分)雷達圖.................……………………….............................…..........................................150
圖4-11 「構面9：確保有效的災難應對」中度韌性(2.13分)雷達圖.................………………………............................…...........................................151
圖4-12 「構面10：加快恢復，恢復良好」中度韌性(1.91分)雷達圖...............………………………............................…...........................................152
圖4-13 韌性水患防災社區PAM跨域治理（Cross Domain Governance, CDG）應用架構應用架構 …………………............................................201
圖4-14 韌性防災企業PAM跨域治理（Cross Domain Governance, CDG）應用架構…………………………………………...….........................................210
圖5-1 聯合國記分卡指標、行政院專諮會問卷指標、行政院2019年風水災害防救業務評分表指標，在聯合國10構面分布情形之比較.....221
 
表目錄
表1-1 國際減災趨勢 ……………………………………………………………………….................………………………....................................….........................................2
表1-2 仙台減災綱領(SFDRR)與兵庫行動綱要(HFA)優先推動項目之銜接性…………………………………………………………...….........................................4
表1-3 仙台減災綱領(SFDRR)四優先推動項目與城市災害韌性十構面之聯結…………………………………………………………..….........................................5
表1-4 聯合國「2015-2030 仙台減災綱領」7個全球目標與聯合國2030永續發展17個目標的聯結 …………………….…..........................................7
表2-1 脆弱性與韌性比較…………………………………………………………………….................……………………….................................….........................................22
表2-2 各應用領域對韌性之定義………………………………………………………….................………………………................................….........................................23
表2-3 兵庫行動綱要(HFA)與仙台減災綱領(SFDRR)城市災害韌性10構面銜接性…………………………………………………...….........................................32
表2-4 聯合國兵庫行動綱要（HFA）「地方政府自我評估工具」 10構面與41指標 ……………………………………………….….........................................33
表2-5 2011年至2014 年兵庫行動綱要「地方政府自我評估工具」報告書清單………………………………………………………….........................................37
表2-6 聯合國「2015-2030 仙台減災綱領」(SFDRR) 「城市災害韌性記分卡初級版本」(DRS-PLA)10構面與47指標.....................................43
表2-7 仙台減災綱領 (SFDRR)「城市災害韌性記分卡初級版本」(DRS-PLA)47指標定義 ………………………………………............................................45
表2-8 聯合國城市災害韌性記分卡10構面、城市災害韌性操作程序(OPUDR)、地區災害韌性模型(DROPM)、各領域韌性定義之聯結.........53
表2-9 聯合國與行政院對地方政府災害管理評估內容比較………………….................……………………….........................................................................55
表2-10 高雄市政府災害種類主管機關災害防救業務評核項目表………….................………………………........................................................................57
表2-11 聯合國與高雄市專家治理災害管理評估內容比較……………………….................……………………….......................................................................58
表2-12 聯合國、行政院與高雄市實際推動的災害管理評估之比較……….................……………………….......................................................................61
表2-13 「2015-2030年仙台減災綱領」七大全球目標下國內可強化之四大目標…………………………………………………................................................65
表2-14 行政院第八屆專諮會「 2015 2030 年仙台減災綱領指標之現況盤點問卷」(高雄市政府部分) …………………….........................................66
表2-15 聯合國城市災害韌性與行政院專諮會現況盤點問卷之10構面聯結 ……………………………………………………………….............................................70
表2-16 聯合國「城市災害韌性記分卡初級版本」格式 ……………………………………………………………………………….………………............................................71
表2-17 行政院專諮會現況盤點問卷格式 ……………………………………………………………………………………………………….………………............................................72
表2-18 行政院2019年災害防救業務訪評計畫之評分表格式…………………………………………………………………………………….………………................................72
表2-19 聯合國、專諮會、行政院與高雄市災害韌性評估之比較 …………………………………………………………………………….………………................................73
表2-20 PAM與各應用領域對韌性定義的聯結………………………………………………………………………………………………………….………………...................................81
表2-21 PAM條件面與聯合國城市災害韌性10構面、47指標的聯結…………………………………………………………………….………………...................................89
表2-22 PAM現象面與聯合國仙台減災綱領四優先推動項目、城市災害韌性10構面的聯結……………………………….………………..................................94
表2-23 聯合國城市災害韌性記分卡10構面、城市災害韌性操作程序(OPUDR)、地區災害韌性模型(DROPM)、各領域韌性定義對應到PAM之聯結96
表3-1 城市災害韌性質量化指標之比較………………………………………………………………………………………………………………….………………...................................100
表3-2 「質化」指標尺度比較……………………………………………………………………………………………………………………………….………………......................................101
表3-3 本研究問卷「質化」指標評分代表之意涵………………………………………………………………………………………………….………………....................................102
表3-4 各構面下之韌性得分區間代表之韌性程度………………………………………………………………………………………………….………………....................................103
表3-5 地方政府「2015-2030仙台減災綱領」災害韌性問卷10構面、47目標指標、52行動指標………………….………………....................................107
表3-6 專家介紹……… ……………………………………………………………………….................………………………....................................…..........................................115
表3-7 歷次專家土木技師A1進行問卷題項前測與問卷題項質量化評核的清單……………………....................................…..........................................116
表3-8 土木技師A1進行本研究問卷題項質化評核建議清單………….................………………………....................................…..........................................120
表3-9 填卷者名單…………………………………………………………………………….................………………………....................................…...........................................129
表 4-1 地方政府「2015-2030 仙台減災綱領」災害韌性問卷高雄市韌性程度評估結果 …....................................…...........................................153
表4-2 行政院災害防救業務評分表未包括本研究問卷之指標…….................………………………....................................…...........................................189
表4-3 行政院2019年災害防救業務評分表未包括本研究問卷構面與指標，以致無法呈現量化韌性程度與影響.…...........................................190
表4-4 「城市災害韌性記分卡」與社區相關構面與指標……………….................………………………....................................…..........................................196
表4-5 「城市災害韌性記分卡」在社區之人際判斷與具體行動……………….................………………………....................................…...............................198
表4-6 「城市災害韌性記分卡」社區層面治理對策……………………….................………………………....................................…...........................................204
表4-7 「城市災害韌性記分卡初級版本」(DRS-PLA)與企業相關構面與指標………………………....................................…...........................................207
表4-8 「城市災害韌性記分卡」在企業之人際判斷與具體行動…….................………………………....................................…...........................................208
表4-9 「城市災害韌性記分卡」企業層面治理對策……………………….................………………………....................................…...........................................211
表5-1 高雄市由高到低各構面下之韌性得分與韌性程度……………….................………………………....................................…...........................................214
表5-2 PAM跨域治理（CDG）在城市、社區與企業災害韌性之應用............………………………....................................…...........................................216
表5-3 本研究問卷評估結果與聯合國記分卡指標、行政院專諮會問卷指標、行政院2019年風水災害防救業務評分表指標，在聯合國10構面分布情形之比較222

一、中文
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