我國為因應政治環境發展趨勢，健全現行文官制度，確保公務人員行政中立，實施《公務人員行政中立法》，行政中立強調公務人員的政治中立與價值中立角色，以避免政黨政治干預或濫用行政資源，同時保障公務人員適度參與政治事務的公民權利。但是當行政中立的規範施加在政治意味濃厚的官派區長之上，又會產生什麼樣的弔詭效應？
本研究以高雄市2018年選舉前後的區長人事異動背景為範圍，探討區長行政中立的實務挑戰。以質性取向的研究方法途徑，兼採文件檔案分析法及半結構訪談方式進行相關當事人的訪談，瞭解區長角色在行政運作的第一線面對行政中立的規範，要如何「面面俱到」，與違反行政中立之態樣，及對未來推動行政中立的詮釋與建議，進一步對於公務人員區長行政中立課題提出反思。
本研究發現，區長與政務首長關係趨近史跋勒（James H.Svara）模式中的「政治主宰」關係，區長聽命於政務首長的指揮與命令，很難抗拒政務長官在選舉期間的期待與要求。區長雖努力平衡上級壓力與行政中立的法律底線，但仍面對調職風險。另一方面，區長下班後私下參與任何選舉活動場合，也容易被貼上行政不中立的標籤。因此，如何實踐行政中立精神與規範而不致違法，應有更多討論釐清。至於目前有關於區長民選、區長改由機要擔任、成立區議會等區政改革建議，經本研究探究之下，仍未能回應行政中立的挑戰。
綜上，本研究建議要回歸在政治面加強行政中立意識喚起與救濟制度的建立，包括儘速制定政務人員法、健全保障救濟制度、落實教育訓練與公務倫理思辨、加強公務人員結社組織運作等建議，以期確實落實行政中立的理念價值。

In response to the development of the political environment in Taiwan, the Public Servants' Administrative Neutrality Act has been enacted to maintin a robust civil service system and the administrative neutrality of public servants. Administrative neutrality places emphasis on the political neutrality and value-neutral role of public servants in order to prevent political parties from intervening or abusing administrative resources, while also protecting the civil rights of public servants to participate appropriately in political affairs. However, what kind of paradoxical effects would there be as a result of imposing administrative neutrality regulations on appointed district executives, whose position is deeply politicized?
This research looks at the personnel changes before and after the 2018 Kaohsiung mayoral election to explore the practical challenges of maintaining administrative neutrality for district executives. By adopting a qualitative approach, analyzing document files and conducting semi-structured interviews with the people involved, the paper aims to understand how district executives could adhere to all aspects of administrative neutrality, and whether a pattern exists in violations thereof. Interpretations and recommendations for pushing forward administrative neutrality in the future with reflections on such issues regarding public servants acting as district executives were also proposed.
This research found that the role of the district executives during election phase was like what James H.Svara termed “manipulated administrator.” Administrative neutrality for district executives was mainly threatened by higher-level political appointees. Despite efforts to balance the pressure from superiors with legal requirements, district executives still faced the risk of being reassigned to another post. As such, further discussions and clarifications are still essential to understanding how public servants can exercise political rights without violating the law. As for current district reform suggestions such as holding democratic district executive elections, assigning district executive position to confidential secretaries, and/or establishing district councils, it is concluded from investigation that such suggestions will still be unable to resolve the challenges of administrative neutrality.
Therefore, this paper recommend reinforcing awareness for administrative neutrality and establishing remedial policies, including formulating the Political Appointee Act as soon as possible; soundly implementing remedial policies; carrying out educational training and reflections on the ethics of civil affairs, as well as improving operations of public servant associations. We hope that the values and ideals of administrative neutrality can be realized and achieved in the near future.

論文審定書 i
誌謝 ii
摘要 iv
Abstract v
第一章 緒論 1
第一節 研究背景 1
第二節 研究動機 2
第三節 研究目的與問題 5
第二章 文獻探討 7
第一節 文官制度與文官角色 7
第二節 政治中立VS.行政中立 14
第三節 區長角色與選舉相關研究 18
第四節 行政中立的法治議題 23
第三章 研究設計 31
第一節 質性取向的研究方法 31
第二節 研究對象 33
第三節 研究流程 35
第四章 研究發現 37
第一節 選舉前後的行政中立爭議與威脅 37
第二節 影響行政中立實務的因素 55
第三節 從行政中立角度檢視各項區長制度改革之思考實驗 62
第五章 結論與建議 67
第一節 研究結論 67
第二節 政策建議 71
第三節 研究限制與後續研究建議 75
參考文獻 77
附錄 81
附錄一 區長訪談大綱 81
附錄二 媒體記者訪談大綱 82
附錄三 公務人員行政中立法 83
附錄四 公務人員行政中立法施行細則 87
附錄五 地方制度法 89

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